在認識太魯閣族傳統土地制度之前,先要瞭解目前國家營造的原住民土地管理法律與制度環境。台灣現行原住民土地管理的法令,主要是「原住民保留地開發管理辦法」作為原住民族土地之取得、處分、管理及利用之依據。制度設計上是交由鄉公所執行管理及「鄉土審會」協助提出案件審查意見。此辦法第一條明訂以「山坡地保育利用條例」第37條為法源依據,基於國家山坡地管理的需要而訂定。管理辦法並沒有檢討原住民土地殖民歷史的脈絡,也無法順應原住民族要求恢復傳統領域土地權利之主張,亦無法解決長期以來之原住民土地管理利用之問題以及滿足族群主體發展之需要。

  目前原住民土地權利取得的基礎,依據管理辦法規範,完全是架構在山林土地屬於國有的基本原則上放領給原住民,並不是因為該分配土地是耕作者在傳統文化上擁有土地使用權源的開墾關係,也與傳統土地管理習慣沒有直接關係。追本溯源,此原住民保留地管理的法治化,起始於1948年「臺灣省各縣山地保留地管理辦法」,但是由1947年該辦法的草案之第二條可知,此制度設置是緣自日治殖民統治的「理蕃」政策及「森林事業計畫規程」的延續,且明訂土地權利屬於國有(林佳陵,2000,2004)。目前原住民土地的權利只限縮於保留地,並未包括傳統領域及海域,其管理架構及面積範圍在日據時期已經有了雛形。簡單的說,20多萬公頃的保留地設置是日本殖民政府「理蕃」政策下之集團移住的成果,主要目標是為了母國國內企業開發大部分山林。同時為了管理蕃人方便,政府集團移住原住民到設置的保留區,並以保護及教化之名,將保留地管理與一般行政區域隔離(藤井志津枝,2001)。時空的變遷,原住民保留地目前陰錯陽差地成為原住民在原鄉生活的依靠,也成為未來族群發展的基礎資本。

  法律上承認原住民耕作土地的事實並登載簿冊,是從1960年代的土地總登記及1973年來三次的土地清查才開始。土地清查由政府依地權清理的需要訂立計畫及法令程序,地政機關依法進行土地清查,所記錄的土地使用結果成為「法之事實」,並有「法律效果」及權利的保障。這些調查在法的層次上可以作為行政之依據,與傳統領域的歷史調查頂多作為行政之參考,有很大的不同。

  由歷年來三次土地清查觀察,1973年山地保留地使用清冊是政府在保留地全面清查,登記土地使用人與現況的調查。政府此階段是承認原住民使用國有土地從事耕作的情況,而未歸類為非法使用。1983年的保留地現況調查表是政府準備依法私有化保留地過程中,作通盤的使用人確認,放領土地之準備。為補正之前兩次調查的疏漏,1987年再做一次非法濫墾使用山地保留地清冊,所函送保留地審查清冊的正式名稱是「清理山地人民非法佔用山地保留地審查清冊」可知,當時政府把疏漏記錄的原墾情況都認定是與簿冊建立後非法濫墾同一類,隱含地認定原住民耕作原墾地是屬非法佔用或侵佔國有土地的行為,而原住民土地權利不是固有的。而目前政府放領公有土地所依據合法的「土地使用權源」證明文件,竟然就是60年代土地總登記以來,原住民非法佔用公有保留地之「地籍簿冊」。法規設計上,原住民取得土地權利的基礎是根據原住民非法佔用國有地的文字紀錄,再參考民法物權篇第770條「以所有之意思,十年間和平繼續占有他人未登記之不動產,而其占有之始為善意並無過失者,得請求登記為所有人。」此條文乃「時效完成而取得所有權登記」的概念。據此,政府得依合法程序私有化保留地給土地的使用者,並以輔導原住民取得耕作權及地上權方式,登記祖先長年開墾使用的土地權利,乃私有土地所有權的原始取得(楊松齡,2006:53-57),使原住民非法佔用國有土地的行為予以「漂白」過程。政府放領原住民保留地的政策,並非表示國家承認原住民對原墾地的固有土地權利。

該草案第二條的內容是『本辦法所稱山地保留地,指日治時代,依森林計畫事業規程之實施,?維護山地人民生計及推行山地行政所保留之土地而言。前項保留地係屬國有。』


 

林佳陵(2000:34)整理1946年10月24日署法字第36283號,表列暫緩廢止日本佔領時期之法令,其中包含「森林計畫事業規程」、「森林計畫事業施業案檢定規程」,並成為1947年「臺灣省各縣山地保留地管理辦法草案」的法源基礎。

民國48年省民政廳開始辦理全省公有保留地辦理土地總登記,先期規劃工作為土地清查、地籍測量、及地籍總歸戶。這過程是一套法定程序,藉由一定時限內,完成現地調查會勘,而取得法定權利的地籍簿冊之登記。但所有過程都無法避免登載疏漏及未完備的情況。

簡短介紹我國土地法規。依據土地法第10條,人民依法取得所有權者,該土地為私有地。土地法第54條有關和平繼續佔有的土地符合民法第770條時限並完成者,佔有者得請求登記為所有人。比對山坡地保育利用條例第37條及管理辦法第8,9,17條他項權利登記及所有權取得的程序,原住民取得保留地土地所有權的模式是依據民法物權篇第770條。就保留地土地總登記的實際運作情況解釋,1960年代的土地總登記原住民才擁有原墾地的他項權利,並持續使用達十年期限才有資格申請轉換所有權登記。這是因為土地法第43條規定土地權利必須依法登記,始生效力。對於原住民數代在祖先原墾土地使用,並未依法登記,所以沒有法律認定之耕作事實,也沒有法律效應的土地權利。也就目前國家土地法規規範的原住民土地權利,是否認原住民在土地總登記之前,擁有祖先原墾地的土地權利。管理辦法規範持續使用十年的時間,與民法第770條規範的時間相同,只是1986年「山坡地保育利用條例」第37條及1990年管理辦法才修改為五年,而持續耕作時限在「原住民族土地與海域法草案」第十三條中被刪除,通過審查既取得所有權。


 

由太魯閣族傳統 土地制度的知識體系 探討原住民土地權利
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