本文特別記錄花蓮縣秀林鄉富世段255地號1.5公頃的土地變遷歷史,因為此案有特殊的代表性,並曾經進入到台北高等行政法院之審理與判決。

  1. 該土地使用的歷史事件整理:
    依據耆老口述及佐證資料,該土地原先是A3耆老等四個家族自日據時期原始耕作的土地。但依據地籍簿冊,在土地總登記之前,台電為興建立霧溪發電廠備勤宿舍,在沒有協商及補償的情況下,架設鐵絲圍籬,排除原住民佔用耕作,致使原住民在土地總登記時無法登載傳統土地使用,而該土地被「漂白」成為公有原住民保留地。台電在土地總登記之後,才正式向管理機關申請租用土地。
    在2002年台電停止租用該土地之時,鄉公所為地方發展的需要,積極爭取該土地興建「太魯閣族文化館」之公共造產計畫。同時,原墾戶家族代表基於傳統土地使用習慣以及家族耆老期望爭取原先開墾土地的權利,希望爭取該土地得以恢復原墾家族耕作之權利,產生與公部門的土地糾紛。2003~2009年間原墾家族後代進行三次土地權利申請,申請主張包含「歸還」傳統土地(民法)、「增劃編」原住民保留地,及「分配」有歷史淵源的土地(管理辦法)。但管理機關以『台端等人與上開土地並無使用權源證明文件,並依法受配現有自住房用地』理由拒絕。並且2009年進到台北高等行政法院審理與判決,因為法律沒有規範土地總登記之前的原住民土地權利,只能建議執行機關依據「行政程序法」調查事實真相的原則,但還是無法解決。
  2. 現有土地管理制度的分析:
        由現有保留地管理辦法的規範分析,雖然有日據時期戶籍資料、舊地圖、空照圖、十數位耆老之口訴歷史證明等自行調查資料,但是土地登記簿冊並沒有記載A3耆老等四個家族,而管理機關視這一些調查資料為傳統領域土地調查的資料,沒有行政依據的效力。所以,保留地管理機關對於原住民自行調查的資料並非依法定土地清查程序記錄的資料,所記錄的歷史是否擁有法律承認的事實產生存疑。另外,保留地開發管理辦法第8,9條只說明原住民『得』申請設定土地權利,但是政府受理之後『應該』依據什麼事實的標準規範及賦予當事人相對什麼權利,在管理辦法上是沒有明確定義。
  3. 土地管理機關的立場:
        該土地自土地總登記之後,因為地籍簿冊記載台電使用的狀況,所以登記屬於公有保留地。管理機關認定在土地會勘時候的土地使用記錄,才是土地使用的「法律事實」及產生法律效力的結果。所以,「地籍簿冊」是管理機關認定的「土地使用權源證明文件」,是原住民申請土地權利的依據。甚至,當原住民申請調閱台電租用該土地的公文,管理機關也以簿冊未登載申請人使用土地之記錄,以非當事人認定而拒絕受理調閱。
    本案鄉公所到行政院原民會的承辦員雖然是通過國家考試的部落精英,鄉土審委員也是熟知傳統土地使用規範的部落耆老,但礙於法令制度未明確規範政府該如何調查簿冊遺漏登載之事實真相?及應該賦予原住民什麼相對的權利?為避免落入圖利私人的可能,無法依據管理辦法第六條委託「鄉土審會」進行調查調處,致使無法滿足原墾耕作的原住民家族的申請需要。另一方面,管理機關審查自己提出的公共造產的使用計畫,是屬於公共的利益,有明確的需要及法令的依據,所以管理機關得以取的申請的許可。
  4. 原墾戶原住民申請土地的立場:
      本案查訪耆老及舊地圖等資料,調查顯示:在土地總登記之前發生公務機關(台電)強佔原住民原墾耕作土地,因為簿冊只記載會勘的使用情況而賦予土地使用的權利。所以,公務機關此強佔行為被合法化及漂白,原住民失去原墾土地。
      申請者認為鄉公所希望有效利用土地是美事,但使用台電強佔原住民原墾土地,興建「太魯閣族文化館」,違反傳統文化的規範,是污衊傳統文化的作為。
      在如此土地權利賦予的脈絡之下,目前原住民土地管理辦法存在色盲的情況,管理機關無法查證原墾戶自行調查的資料,只承認有記載遺漏的地籍簿冊為法律事實。據此,原墾戶後代爭取土地耕作權利的需要,以及管理機關爭取公共造產的需要,兩者的需要在這樣的法律制度下競奪,國家法律制度的確可以滿足管理機關的需要。
  5. 部落族人的立場:
      該土地處與太魯閣國家公園的路口,發展興建「太魯閣族文化館」,的確可以帶來旅遊商機。所以,族人都期望公共造產帶動部落發展的夢想。但原墾戶家族把整理的土地變遷歷史呈現出來,族人反應簡要整理如下:部落耆老願意出面記錄所看過的土地使用歷史,也尊重原墾家族爭取土地的權利。但較年輕的族人則不清楚傳統土地制度的規範,也缺乏爭取傳統土地權利的熱誠。甚至,發展協會的部落精英提出現代土地制度已經明確登記土地屬於公有原住民保留地,公共造產也是部落發展的需要,原墾戶家族應該沒有主張的權利。
      部落族人這樣的反應呈現原住民對傳統土地權利的理解,也在自己族群內部轉變:即將凋零的耆老都還堅信原住民族土地權利辦不知道如何表訴,這份土地權利的信念隨著年齡減少而遞減,且存在世代間遞減的情況,甚至年輕族人學習現代教育但對自己傳統土地使用習慣也不清楚。
  6. 台北高等行政法院的判決:
      判決書雖然駁回原墾戶家族的訴之申明,但也提供了新的思考。執行機關應該受理原住民申請,並依據「行政程序法」調查事實真相的原則,進行受理、調查、會勘、審理、核定的程序。管理辦法對於土地權利的模糊處置,本次訴訟還是沒有明確的指示
  7. 由本文論述的觀察:
      本案問題的核心在於調查台電取得土地使用的事實為何?原墾家族可以依據「行政程序法」以及「資訊公開法」,申請台電租用土地公文,進行調查。但目前執行機關忽視人民陳情調查事實真相的請求,還是依據地籍簿冊沒有登載原墾家族使用土地的記錄,而非當事人及利害關係人的論點,拒絕調閱申請。此外,土地變遷事實調查清楚之後,管理辦法對於土地權利的模糊處置,執行機關已經做出對機關本身發展公共造產作有利的解釋。
      由本案可以發現,執行機關作管理工作之外,也擁有土地使用的角色,所以,制度運作發展到現在,也發生部落精英的異化以及執行機關的兩難,產生「諾斯悖論」(North’s Paradox)所擔心的情況。
      政府應該明確承認原住民土地權利的內容以及實際制度建立與處理。如果連執行機關都產生機關自我權利的保護,甚至連調查事實真相的工作都拒絕進行,原住民有什麼方法證明歷史真相及保障自己固有的權利?原住民族土地權的保障將只是一場空話。所以,政府應該參考Tully提出歧異文化時代的當代憲政主義時的三個常規:相互承認、延續文化及取得同意的原則,承認口說歷史與文字歷史有相同效力,並依此建立客觀中立的調查機構。由政府規劃協商溝通平台,使主流族群與其它族群可以進行跨越文化藩籬對話。並據此增加原住民參與協商結論重新建立原住民土地制度。就目前可參考的實踐性實質建議來說:
    1. 參考王泰升(2003)原住民保留地專屬法庭設置研究,並參考紐西蘭在司法部成立獨立的「條約結案署」,在此專業法庭也設置專門為原住民蒐集資料及調閱公文,以調查事實真相的檢察公署機制。
    2. 參考紐西蘭1975年成利的「威坦基委員會」,主動協助申請者蒐集資料,確認原住民主張的事實是否存在,甚至可以協助以非司法途徑與國家進行協商。
    3. 提升「鄉土審委員會」的獨立性運作,主動進行調查,強化調處的能力。
    4. 在「鄉土審會」之上層,建立中央原住民土地管理的核定及調處,使中央與地方對於原住民土地保障之行政作為可以一致。

一般原住民對於陳情、訴願而行政訴訟的過程,並非可以理解的與落實的。在行政體系設置主動協助的執行單位,是目前避免損害原住民土地權利的「諾斯悖論」情況發生,也是原住民實際需要的協助。一般原住民在陳情受挫之後,原住民族土地權利就廢棄,並埋葬帶進棺材。

 

由太魯閣族傳統 土地制度的知識體系 探討原住民土地權利
(草稿:歡迎有建議的閱讀者,可以進行討論及提供建議 謝謝!)

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